O Programa de Aprendizagem na Idade Certa (PAIC) é uma política educacional baseada no regime de colaboração entre o Ceará e seus municípios, que abrange o 2º, 5º e 9º ano do ensino fundamental. Frente aos reconhecidos resultados positivos dessa política, este estudo busca compreender quais fatores condicionaram a implementação do PAIC e ajudam a explicar seus resultados. O primeiro fator considerado é o federalismo, que orienta a organização estatal brasileira. O foco da análise se dará em dois sentidos: primeiro, como se deu o contexto de implementação à luz do modelo de ambiguidade e conflito, de Matland (1995); segundo, se essa implementação induziu nos municípios capacidades estatais, notadamente capacidade burocrática e financeira. No primeiro sentido, serão analisados os principais atos normativos definidores da política e 25 entrevistas, utilizando o método da análise de conteúdo (Bardin, 2011). No segundo, serão analisadas diferentes fontes de dados sobre características técnicas e financeiras dos municípios do Ceará, utilizando estatística descritiva. Os resultados da pesquisa apontam para uma política com alto grau de ambiguidade quanto às normas orientadoras, e diferentes graus de conflito em nível local, especialmente de caráter político-partidário, em Fortaleza; e para geração de capacidades estatais nos municípios cearenses, tanto no âmbito das secretarias municipais, quanto em relação à burocracia das escolas.